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莫让单一来源采购专家论证活动流于形式

文章来源:转载 发布时间:2021-09-26 13:54 字体:

在政府采购活动中,对于达到公开招标数额标准的货物、服务项目,拟采用单一来源采购方式时,在进入审批程序之前,需要先组织专业人员(以下统称“专家”)对供应商的“唯一性”进行论证。因目前暂无相关规章制度对此进行约束,论证程序和论证意见往往千差万别,且存在诸多问题,如,有的论证意见与论证目的不匹配,有的论证意见模糊不清或未陈述理由,有的论证意见完全按照采购人意愿填写等,导致论证活动流于形式。本文以日常工作中发现的问题为切入点,意在讨论单一来源采购方式论证的核心要点、基本要求和注意事项,供业界参考。

存在的主要问题

对于新开展的采购项目,一是将项目的复杂性或采购的产品、服务质量要求高作为单一来源采购方式的理由,以某供应商能很好地完成该项目作为论证意见,如“某供应商具有大型复杂项目的供货经验和服务能力,能够较好完成该项目。”“某供应商能够针对本项目提供更好的服务方案和服务标准。”二是未填写论证依据和理由,直接将结论当成论证意见,如“该项目符合政府采购法关于单一来源采购方式的基本条件。”“该项目满足单一来源采购所需各种条件。”

对于延续性采购项目(合同到期后需继续采购或升级改造的项目),一是将采购单位介绍的基本情况作为论证意见,如“该项目由某供应商开发建设,熟悉相关内容,由该供应商继续实施有利于后续工作的开展。”“该项目前期由某供应商提供服务,服务质量较好,由该供应商继续提供服务能保证前后一致性和连续性。”二是将采购人的主观判断作为论证意见,如“该项目前期已由某供应商开发建设和提供服务,若更换供应商将直接影响后续工作开展。”“鉴于前期某供应商较好地完成了该项目建设并提供了服务,为节约采购成本,建议继续由该供应商承担。”三是应组织专家论证却未组织,仅以采购单位的分析意见作为单一来源采购依据。

对于能够分割采购的混合类项目,如,包含软件开发和设备采购的系统建设项目,包含特定房产或设施设备租赁并需对其进行改造的项目等,按规定应当分包或分别实施采购。采购单位出于省事省心目的,或者不知道可分包或分别采购,往往以点概面,将整个项目的内容全部进行单一来源采购。专家论证时,未深入分析项目属性和采购内容,完全按照采购单位意愿出具“符合单一来源采购方式条件”的论证意见。

对于需政策性支持的政府购买服务项目,如推动事业单位改革、落实公共政策和改革目标的政府购买服务项目,可直接以相关规定或当地政府的政策性文件为申请依据,不需专家论证,但有的采购单位仍画蛇添足组织专家论证。因专家无法论证其“唯一性”,只能以“该项目符合政府购买服务管理办法的关于单一来源采购的相关规定”作为论证意见。

需专家论证的法定情形

《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定,符合下列情形之一的货物或者服务,可以依照本法采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十七条规定,政府采购法第三十一条第一项规定的情形,是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术,或者公共服务项目具有特殊要求,导致只能从某一特定供应商处采购。

《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号,以下简称“74号令”)第三十八条规定,属于政府采购法第三十一条第一项情形,且达到公开招标数额的货物、服务项目,拟采用单一来源采购方式的,采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前,应当在省级以上财政部门指定媒体上公示,公示期不得少于5个工作日。公示内容应当包括:(一)……(五)专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见,以及专业人员的姓名、工作单位和职称。74号令第四十条还规定,采购人、采购代理机构收到对采用单一来源采购方式公示的异议后,应当在公示期满后5个工作日内,组织补充论证,论证后认为异议成立的,应当依法采取其他采购方式;论证后认为异议不成立的,应当将异议意见、论证意见与公示情况一并报相关财政部门。

根据上述法律法规规定可知,在单一来源采购方式的三种情形中,只有第一种情形(“只能从唯一供应商处采购的”情形)需要专家论证,另外两种情形不需要专家论证,采购单位可直接将相关证明材料或依据报送财政部门审批。

专家论证的核心要点

“特定性”“不可替代性”“唯一性”是“只能从唯一供应商处采购的”情形的核心要点。专家应从采购的货物或者服务是否必须使用不可替代的专利、专有技术,或者采购的公共服务项目是否具有特殊要求作为切入点进行论证,重点把握以下三个方面:

一是论证“特定性”。即结合项目需求特点论证是否必须使用特定的专利、专有技术或服务。如果仅是采购单位主观认为该项目具有复杂性,或技术和服务标准要求难度高,经市场考察(或某供应商自我推荐)后,主观判断只有某供应商能满足实施该项目而采用单一来源采购方式,专家论证时应予以否决。

二是论证“不可替代性”。在已论证确需使用某特定专利、专有技术和服务前提下,需进一步论证该特定专利、专有技术和服务是否具有不可替代性,即市场上还有没有其他专利、专有技术和服务,同样能满足因使用该特定专利、专有技术和服务而实现的功能和服务要求。如果有,但仅因技术路径和服务方案不同而将其排斥,专家论证时应予以否决。例如,对于信息化系统运维服务或升级改造项目,虽然其前期开发建设时使用了特定的专利或专有技术和服务,合同到期后(该系统产权已归属采购单位),后续采购是否必须采用单一来源采购方式,由原供应商继续提供运维服务或升级改造,需要深入论证是否具有可替代性(竞争性),即有没有其他不同路径和不同方案的专利、技术和服务同样能够满足运维服务和升级改造要求,如果有(在信息化发达的今天已不存在技术壁垒),就不能采用单一来源采购方式进行采购。

三是论证“唯一性”。即在“特定性”“不可替代性”均符合的情况下,还需论证专利、专有技术和服务是不是某个供应商独自拥有或取得唯一授权(许可),如非独自拥有或未取得唯一授权(许可),说明该项目仍有竞争性,专家论证时应予以否决。

专家论证的基本要求

参照《中央预算单位变更政府采购方式审批管理办法》的相关规定,单一来源采购方式的论证应满足以下基本要求:

第一,论证专家应达到3人以上。可从评审专家库中抽取,也可委托社会上的专业人员。

第二,论证专家的专业应当与论证项目的技术和服务需求相对应,即专业对口。

第三,论证意见应当完整、清晰和明确,意见不明确或者含混不清的,属于无效意见,不能作为审核依据。

第四,论证专家不能与论证项目有直接利害关系,不能是本单位或者潜在供应商及其关联单位的工作人员。

第五,论证意见表中应载明专家姓名、工作单位、专业及职称、联系电话和身份证号码等基本信息。

第六,财政部门经审查,发现专家出具不实论证意见的,应按照有关法律规定追究法律责任。

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